中央全面深化改革領導小組以及經濟體制和生態文明專項改革領導小組把研究提出《關于推行環境污染第三方治理的意見》列為2014年年度一項重點改革任務。今年年初，國務院印發該《意見》，對改革治污模式、吸引和擴大社會資本投入環境污染治理、促進環境服務業發展做出了部署，引發熱烈討論。
●不同地區環境公用設施投資運營規模改革進展不平衡。從全國層面看，東部地區快于中西部地區；從城市規模看，大城市城市明顯快于中小型城市；從治理要素看，城市的污水以及垃圾焚燒處理快于污泥、垃圾填埋。
●從整體上看，企業污染治理社會化運營的比例偏低，現在還不足5%。已實施的項目存在環境責任界定不清、監管不到位、商業模式和新興業態培育和規范不夠、扶持性政策不足等問題。
●在環境公用設施和工業園區兩個重點領域，要通過一系列改革措施，進一步厘清政府和市場、政府和企業的關系，強調加快政府轉型、提高政府服務效率，將政府工作重心從具體的項目運作，轉到強化規則程序制定、事中事后監管、法制信用環境建設等方面。
●良好的市場和政策環境是推進改革順利進行的重要保障。要通過擴大市場規模、規范市場秩序、完善監管體系等，營造良好的第三方治理市場環境。同時，完善價格和收費政策、加大財稅支持力度，強化政策引導和支持。
今年年初，國務院辦公廳印發了《關于推行環境污染第三方治理的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》對改革治污模式、吸引和擴大社會資本投入環境污染治理、促進環境服務業發展做出了部署，引發熱烈討論。國務院為何高規格推動第三方治理？還將為落實第三方治理出臺哪些配套政策和措施？記者近日采訪了國家發改委資源節約和環境保護司副司長王善成，就第三方治理如何推動治污模式變革，回應業界關心的諸多問題。
記者：第三方治理首次高規格推進有什么樣的背景？反映了哪些政策意愿？
王善成：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，把“推行環境污染第三方治理”作為加快生態文明制度建設的重點任務，明確要求“建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制”。為此，中央全面深化改革領導小組以及經濟體制和生態文明專項改革領導小組把研究提出《意見》列為2014年年度一項重點改革任務。制定出臺《意見》，是中央部署的一項重要舉措。
在國家層面出臺《意見》主要有3個方面的目的：
一是提高污染治理專業化水平和治理效果。以前對環境污染治理采取的是“誰污染，誰治理”的辦法，由排污企業負責對其產生的污染進行治理。但是，由于排污企業在環境治理人員、技術、資金等方面的局限，往往導致污染治理的效果不盡如人意。現在《意見》鼓勵由專業化環境服務公司對排污企業的污染進行污染治理，其好處是通過專業化治理手段，發揮治污的規模效應，有利于降低治理成本，進一步提高治污效率和效果。
二是吸引和擴大社會資本投入環境治理領域。通過第三方治理，拓寬環保投融資渠道，激發社會資本進入環境治理的活力。一方面緩解政府在環境公用設施集中建設期資金壓力，另一方面擴大全社會的環境治理投入。
三是推動環保產業特別是環境服務業加快發展。推行環境污染第三方治理，可有效拉動環境服務業發展的市場需求，促進環保產業由單一的產品和設備制造、工程建設，向設計、投資、建設、運營和管理等為一體的綜合環境服務轉變；推動環保產業以及與環境相關的服務業、保險業、金融業的發展，形成國民經濟新的增長點。
記者：《意見》明確了環境公用設施和工業園區作為推進第三方治理的兩個重點領域，它們已經各自進行了哪些市場化、專業化的治理實踐？還存在哪些問題？
王善成：在環境公用設施領域，我國最初采取的模式是政府出資、政府管理、事業單位運營的模式。這種模式存在人員冗陳、創新不足、效率不高等問題。
2002年起，我國開始以特許經營為主要模式，引入社會資本。應該說，這些年取得了較快發展。據統計，到2013年年底，約55%的新建污水處理廠和近80%的新建垃圾焚燒廠通過特許經營等方式，引入了社會資本。從現在各地項目實施的情況來看，總體是好的。
但是也存在環境公用設施投資運營模式改革進展不平衡等問題。從全國層面看，不同地區進展不平衡，東部地區要快于中西部地區；從城市規模看，大城市或者一些中大型城市明顯快于中小型城市包括集鎮；從治理要素看，城市的污水以及垃圾焚燒處理要快于污泥、垃圾填埋。
此外，還有在全過程監管體系不健全、行政審批方式與社會資本投資運營環境公用設施不適應等問題。同時，市場準入退出機制、價格調整機制、投資回報機制以及公共環境權益保障機制等還有待完善。
在企業環境污染治理領域也存在不少問題。從整體上看，企業污染治理社會化運營的比例偏低，現在還不足5%。從已經實施的項目看，存在環保責任界定不清、監管不到位、商業模式和新興業態培育和規范不夠、扶持性政策不足等問題。
同時，由于第三方治理市場規模小，發育不成熟，再加上扶持政策不足，也制約了第三方環境服務企業的發展壯大。
記者：針對實踐中存在的問題，《意見》提出了哪些重點改革任務？是否給出了實現第三方治理的途徑？
王善成：《意見》提出環境公用設施領域重點改革任務是要實現“三個化”、完善“兩機制”和探索“一模式”。
“三個化”是通過深化環境公用設施經營管理體制改革，實現運營主體企業化；通過吸引和擴大社會資本投入城鎮環境公共基礎設施建設，實現投資主體多元化；通過大力推行以特許經營、委托運營、公私合作等模式，實現運行機制市場化。
這方面《意見》提出了“兩個基本”目標，即到2020年，環境公用設施投資運用體制改革要基本完成；高效優質可持續的環境公共服務市場體系基本形成。
完善“兩機制”則是要完善投資回報機制和公共環境權益保障機制。
“一模式”是指通過改進完善政府審批方式，在有條件的地區推動實行“聯合審查、并聯審批”模式，主要目的是提高政府審批效率。
在企業污染治理領域，特別是工業園區則有3個工作重點：
一是建立健全環境責任界定機制。明確排污企業承擔污染治理的主體責任，第三方治理企業按照有關法律法規標準以及排污企業的委托要求，承擔約定的污染治理責任。《意見》要求抓緊制定出臺第三方治理的相關制度，對相關責任方作出規定。
二是在工業園區，通過引入環境服務公司，對園區企業污染進行集中式、專業化治理。開展環境診斷、生態設計、清潔生產審核，實施園區循環化改造；在電力、鋼鐵等行業和中小企業，推行環境績效合同服務等方式，培育企業污染治理新模式、新業態。
三是規范企業合作關系，試點實施限期第三方治理等。
總體上看，《意見》在上述兩個重點領域，意圖通過一系列改革措施，進一步厘清政府和市場、政府和企業的關系；強調了加快政府轉型、提高政府服務效率，將政府工作重心從具體的項目運作，轉到強化規則程序制定、事中事后監管、法制信用環境建設等方面上來。通過明確治理雙方權利義務，給治理企業合理、明確、穩定的利潤空間，給市場主體穩定預期，進一步激發、增強社會的投資活力。
記者：推行第三方治理不僅要營造良好的市場氛圍，同時還要有政策的扶持，《意見》對進一步開拓市場，加大政策扶持力度提出了哪些要求？
王善成：良好的市場和政策環境是推進改革順利進行的重要保障。在這些方面《意見》也進行了部署要求：第一，通過擴大市場規模、加快創新發展、發揮行業組織作用、規范市場秩序、完善監管體系等，營造良好的第三方治理市場環境。
在擴大市場規模方面，《意見》著重提出加大環保投入，增加環境基本公共服務有效供給。強化環境執法，特別是結合新《環保法》的實施，通過嚴格規制企業遵守環保法律法規和標準，實現長期穩定達標，在加大企業治污壓力的同時，也增加企業委托第三方治理的內生動力，從而擴大污染治理的市場需求。
這一點非常重要，要推動第三方市場發展，如果排污企業本身沒有壓力或動力，第三方企業找不到委托方，第三方治理市場的發展就會受到制約和影響。
第二，從完善價格和收費政策、加大財稅支持力度、創新金融服務模式、發展多層次環保資本市場等，強化政策引導和支持。
經實踐證明，現在已經出臺的環保電價，比如電廠的脫硫脫硝除塵等對推進電力行業的污染治理發揮了很大作用，效果非常明顯，下一步環保電價要全面落實好。
記者：在推動環境污染第三方治理這項重大改革進程中，政府應該扮演什么角色？
王善成：這是《意見》制定的關鍵點之一。作為一種新的治污模式，要把環境污染第三方治理推進實施好，并不是件容易的事；要貫徹落實好《意見》，確保第三方治理取得實效，要求政府在很多方面發揮作用。
總體上說，在新的環境治理體系中，政府角色定位，應由以前的污染治理主導實施者轉變為污染治理的引導合作者。政府要扮演好監督者角色，既要防止權力尋租、防止腐敗產生，又要嚴格執法、加強監管。重在負責制定第三方治理的法律規范、建立完善相關制度，創新投資運營機制；加強政策扶持、激勵，強化市場監管、環境執法，為廣泛的第三方參與環境治理營造公正、公平的市場環境，也為社會資本進入創造平等的機會。
記者：《意見》對政府履行職能方面有哪些具體要求？
王善成：《意見》要求政府部門特別要做好以下幾個方面工作：
第一，要保障公民合法權益。改革的目的是通過市場化引入競爭，提高環境公共服務供給效率和服務質量，這是最核心、最根本的。
要統籌好公益性和經營性的關系，對項目經營者處置特許經營權、土地利用使用權要作出規定，不能隨意轉讓。同時建立退出機制，建立應急預案，項目在實施過程中如發生問題，可能會影響公共利益或公共安全，當地政府就要啟動臨時接管措施。
隨著污水垃圾處理要求不斷提高，處理成本客觀上也在上升，需要進一步完善污水處理價格收費政策，但不能將完善價格收費政策簡單等同于提高收費，要充分考慮群眾負擔，在收費調價過程中，要認真進行成本監審、嚴格按《價格法》履行聽證程序，防止加重居民負擔。
第二，要做好第三方治理投資回報率的測算。合理回報率可以以行業平均利潤和銀行存貸款利率為參考，實現在同等環境公共服務質量下，通過有效的市場競爭，降低綜合處理成本。
第三，要堅持市場化運作，尊重企業自主地位。要通過市場的機制去引導和鼓勵排污企業委托第三方治理，著力通過營造良好的市場環境，通過可持續的商業模式和政策制度，鼓勵和引導社會企業參與第三方治理，不能強迫企業，不搞違背企業意愿的“一刀切、拉郎配”。
第四，要嚴格公開招投標或競爭性談判程序。以公平、公正的方式確定特許經營方或委托運營方，依據環境服務的質量、環境治理的效果和公眾滿意度為標準，遴選優質的第三方環境服務供給者。
第五，要強化監管。一方面強化對排污企業的環境執法，嚴格執行環保法律法規；另一方面建立健全第三方治理準入、運營、退出全過程監管機制，特別是加強對第三方服務治理企業服務質量、治理效果的監管，確保治理效果。
